Решение Ивановского УФАС России от 03.08.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 29 июля 2010 года
В полном объеме решение изготовлено 3 августа 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия Ивановского УФАС России, Комиссия) в составе:
<...>,
рассмотрев дело № 02-30/025 по признакам нарушения городским Советом городского округа Тейково (155040, Ивановская область, г. Тейково, ул. Октябрьская, д. 2), администрацией городского округа Тейково (155040, Ивановская область, пр. Ленина, д. 4) частей 1, 2, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
Во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы России от 12.12.2008 № ИА/33111 Ивановским УФАС России проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства при взаимодействии органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке ритуальных услуг.
При исполнении поручения выявлены Решение городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково», Постановление Главы администрации г.о. Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» отдельные положения которых приняты в нарушение требований антимонопольного законодательства.
В связи с изложенным, Приказом Руководителя Ивановского УФАС России от 16.06.2010 № 84 возбуждено дело № 02-30/025 по признакам нарушения городского Совета г.о. Тейково, администрацией г.о. Тейково статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.
В своих письменных пояснениях (письмо исх. № 35 от 20.07.2010) городской Совет сообщил о планировании внесения поправок в Решение городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково» в соответствии с действующим законодательством. Администрация г.о. Тейково (письмо исх. № 1296/18 от 23.07.2010) сообщила, что при издании Постановления от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» руководствовалась названным Решением Совета. Устанавливая для предприятий всех форм собственности, кроме муниципальной, плату на возмещение затрат на развитие, капитальный ремонт и долевое содержание городского кладбища, администрация г.о. Тейково преследовала цель установления в границах г.о. Тейково равных условий осуществления предпринимательской деятельности для всех участников рынка в данной сфере услуг. Содержанием и обслуживанием общественного кладбища занимается муниципальное унитарное предприятие за счет средств местного бюджета, собственных средств и использования муниципального имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения.
На заседании Комиссии Ивановского УФАС России по рассмотрению дела № 02-30/025 представитель ответчиков – городского Совета и администрации г.о. Тейково - <...> признал факт нарушения антимонопольного законодательства.
Заслушав объяснения и доводы лица, участвующего в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, Комиссия приходит к следующему.
Представленные Решение городского совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково, Постановление Главы администрации г.о. Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища», а также дополнительная письменная информация исх. № 1023/27 от 03.07.2009, исх. № 496 от 22.07.2010, исх. № 1296/18 от 23.07.2010 показывают следующее.
Администрация города Тейково, реализуя полномочия по организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений обеспечивает установление размера возмещения затрат на развитие, капитальный ремонт и долевое содержание городского кладбища в случаях предоставления предприятиями всех форм собственности, кроме муниципальной, а также индивидуальными предпринимателями, посреднических услуг по захоронению на городском кладбище. Непосредственное предоставление гражданам услуг и продажу похоронных принадлежностей производят салоны-магазины специализированных служб по вопросам похоронного дела. Администрация кладбища должна обеспечивать, в том числе, содержание кладбища в надлежащем состоянии, охрану территории кладбища и соблюдение настоящего Положения. Посетители кладбища имеют право проезжать на территорию кладбища в случаях установки (замены) надмогильных сооружений на основании пропуска, выдаваемого администрацией предприятия, в ведении которого находится кладбище.
В силу действующего договора между администрацией г.о. Тейково и ИП Трефилов Н.Н. (), предприниматель исполняет полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории г.о. Тейково. Функции по выделению земельных участков под захоронение усопших возложены на ИП Трефилова Н.Н. по договору между предпринимателем и муниципальным унитарным предприятием «Жилищно-коммунальный сервис» (далее – МУП «ЖКС») от 01.05.2007. Также данным договором предусмотрено, что предприниматель осуществляет функции по ведению книг регистрации захоронений, благоустройству кладбища и уходу за местами захоронений. Контрольные функции за соблюдением порядка захоронений возложены по договору на МУП «ЖКС».
В пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что хозяйствующим субъектом является индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.
Часть 3 статьи 23 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что к предпринимательской деятельности граждан применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями.
На основании статьи 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию.
Из изложенного следует, что ИП Трефилов Н.Н. и МУП «ЖКС» являются хозяйствующими субъектами.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.
Часть 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле) предусматривает, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Согласно пунктам 1, 4 статьи 18 Закона о погребении и похоронном деле общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.
В Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 23.09.2008 № 1202/07 разъяснено, что возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не предусмотрена. Также Суд признал, что передача в ведение общественных кладбищ предприятиям и наделение его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ, создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
Статьей 3 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» к полномочиям муниципального образования в области архивного дела отнесены, в том числе, хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек.
Статья 4 названного Закона предусматривает, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.3003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Действующее законодательство не предусматривает каких-либо исключений из общего правила, либо случаев делегирования предусмотренного в названном Законе полномочия органов местного самоуправления в области архивного дела коммерческим организациям.
То есть, Решением городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково» хозяйствующий субъект наделен функциями органа местного самоуправления, так как предусматривает возложение обязанности содержания муниципального кладбища в надлежащем состоянии, охрану территории кладбища и соблюдение настоящего Положения, выдачи пропуска для права въезда на территорию кладбища пропуска, выдаваемого администрацией предприятия, в ведении которого находится кладбище, функции по выделению земельных участков под захоронение усопших, по ведению книг регистрации захоронений, благоустройству кладбища и уходу за местами захоронений, за соблюдением порядка захоронений.
Такие действия органа местного самоуправления нарушают запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, установленный частью 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции (часть 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», действовавшего в период принятия Решением городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково». Буквальный смысл и содержание упомянутой нормы воспроизведены в части 3 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, в которой не устанавливаются новые запреты либо новый вид ответственности, а только лишь дословно повторяется уже существовавшее законоположение).
Согласно абз. 2 части 3 статьи 4 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково непосредственное предоставление гражданам услуг и продажу похоронных принадлежностей производят салоны-магазины специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Толкование указанной нормы позволяет сказать, что она предоставляет специализированной службе по вопросам похоронного дела исключительное право на предоставление ряда ритуальных услуг и продажу ритуальных принадлежностей.
Статьей 25 Закона о погребении и похоронном деле закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Так, статьей 6 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 названного Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуги по погребению согласно гарантированному перечню. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации (п. 3 ст. 9 Закона о погребении и похоронном деле).
Статья 10 Закона о погребении и похоронном деле предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.
Следовательно, Закон о погребении и похоронном деле (в частности, статьи 9, 10) предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой по вопросам похоронного дела, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе услуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении и похоронном деле. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.
Граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе продажу ритуальных принадлежностей. Ограничение указанного круга действующим законодательством не предусмотрено.
Действующим российским законодательством не предусмотрено наличия у хозяйствующего субъекта специального разрешения, в том числе Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» на оказание ритуальных услуг, услуг по погребению, иных услуг в области похоронного дела. И требование о наличии документов и соблюдения правил хозяйственной деятельности, не предусмотренных законодательством со стороны органов местного самоуправления ограничивают конкуренцию в равных условиях на соответствующем товарном рынке. В частности, при установлении нормы о непосредственном предоставлении гражданам услуг и продажу похоронных принадлежностей салонами-магазинами специализированных служб по вопросам похоронного дела ограничивается круг хозяйствующих субъектов, у которых граждане вправе приобретать похоронные принадлежности.
Такие действия органа местного самоуправления нарушают запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции на необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Часть 2 статьи 6 названного Положения предоставляет посетителям кладбища право проезжать на территорию кладбища для установки (замены) надмогильных сооружений (памятники, стелы, ограды и т.п.) на основании пропуска, выдаваемого администрацией предприятия, в ведении которого находится кладбище.
Ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с п. 3 данной статьи содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами.
Как установлено ст. 18 Закона о погребении и похоронном деле общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Законом о погребении не предусмотрена.
В том числе, согласно части 1 статьи 6 Положения администрация кладбища обеспечивает содержание кладбища в надлежащем состоянии, охрану территории кладбища и соблюдение настоящего положения; обеспечивает проезд личного транспорта граждан на территорию кладбища на основаниях, предусмотренных настоящим Положением.
Данные нормы Положений свидетельствуют о наделении хозяйствующего субъекта административно-властными полномочиями (право выдачи пропуска для проезда на территорию кладбища), что создаёт (может создать) указанному хозяйствующему субъекту преимущества на рынке ритуальных услуг и может повлечь недопущение, ограничение или устранение конкуренции на данном рынке, что запрещено ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Постановлением Главы администрации г.о. Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» установлен размер возмещения затрат на развитие, капитальный ремонт и долевое содержание городского кладбища в случаях предоставления предприятиям всех форм собственности, кроме муниципальной собственности г.о. Тейково, а также индивидуальными предпринимателями посреднических услуг по захоронению на городском кладбище в сумме 1060,58 руб. за одно захоронение. МУП «ЖКС», согласно названному Постановлению, заключает договоры с предприятиями всех форм собственности, индивидуальными предпринимателями, оказывающими посреднические услуги по захоронению и производящие указанные захоронения на городском кладбище г.о. Тейково, предусматривает согласование в письменной форме вопроса доступа предприятиями на территорию городского кладбища.
Буквальное толкование названного пункта Постановления предоставляет администрации поселения полномочия устанавливать размер платы, которую должны уплачивать хозяйствующие субъекты всех форм собственности (кроме муниципальной) при осуществлении деятельности по захоронению на муниципальном кладбище. Указанная плата идет на возмещение затрат по развитию, капитальному ремонту и долевому содержанию таких кладбищ.
В силу пунктов 4, 5 статьи 3 и пункта 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации не допускается устанавливать налоги и сборы, прямо или косвенно ограничивающие или создающие препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными названным Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом. Не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные данным Кодексом.
Установление возмещения затрат на развитие, капитальный ремонт и долевое содержание муниципальных кладбищ действующим налоговым законодательством не предусмотрено.
Таким образом, Постановление Главы администрации г.о. Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» позволяет администрации поселения вводить обязательный платеж в нарушение налогового законодательства.
В соответствии со ст. 26 Закона о погребении и похоронном деле финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со статьями 9, 10, 11 данного Закона. Согласно ст. 7 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково финансовое обеспечение организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах городского округа Тейково является расходным обязательством местного бюджета.
Администрация городского округа Тейково не вправе устанавливать обязательные платежи и сборы, не предусмотренные действующим налоговым законодательством, а статья 26 Закона о погребении и похоронном деле не определяет в качестве источника финансирования похоронного дела установление и взимание обязательных платежей на содержание кладбищ.
В случае реализации Администрацией городского округа Тейково права устанавливать обязательные платежи на содержание кладбищ, произойдет (может произойти) необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги на рынке ритуальных услуг, что запрещено п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Предоставление администрации городского поселения права устанавливать такие платежи может повлечь недопущение, устранение или ограничение конкуренции и, тем самым, нарушает ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В соответствии с ч. 2 ст. 15 Федерального закона о защите конкуренции запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Из письменных пояснений администрации г.о. Тейково следует, что МУП «ЖКС» на содержание и обслуживание муниципального кладбища получает в установленном порядке средства из местного бюджета по статье «Благоустройство» поскольку органы местного самоуправления не могут самостоятельно содержать и обслуживать общественное кладбище.
Как отмечено в настоящем Решении, действующим законодательством организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, оказание услуг по содержанию муниципальных кладбищ относится к муниципальным нуждам, следовательно, в соответствии с п. 2 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" размещение заказа на содержание муниципальных кладбищ должно осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом.
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
При объявлении торгов выявляются все хозяйствующие субъекты, желающие выполнять данную услугу и на условиях, выдвинутых органами местного самоуправления.
Таким образом, Решение городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9 «Об утверждении Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково», Постановление Главы администрации г.о. Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» нарушают запреты, установленные частями 1, 2, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать действия Совета городского округа Тейково по принятию пункта 4 части 2, пункта 3 статьи 4, пункта а) части 1 статьи 6 Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково», утвержденного Решением городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9, нарушением частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Признать действия администрации городского округа Тейково по принятию части 1, пунктов 3.1, 3.2 части 3 Постановления Главы администрации от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища» нарушением частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
3.Основания для прекращения рассмотрения дела № 02-30/025 в соответствии со статьей 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» отсутствуют.
4.Выдать Совету городского округа Тейково предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства, для чего совершить действия по отмене либо внесению изменений в пункт 4 части 2, пункт 3 статьи 4, пункт а) части 1 статьи 6 Положения «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений в границах города Тейково», утвержденного Решением городского Совета г.о. Тейково от 25.11.2005 № 98-9.
5.Выдать администрации городского округа Тейково предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства, для чего совершить действия по отмене либо внесению изменений в часть 1, пункт 3.1, 3.2 части 3 Постановления Главы администрации городского округа Тейково от 25.04.2007 № 359 «О возмещении затрат на содержание городского кладбища».
Подписи членов комиссии
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Ивановской области.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2010-08-03 Приложение к Решению от 03 августа 2010 года № Б/Н Предписание
2010-08-03 Приложение к Решению от 03 августа 2010 года № Б/Н Предписание