Решение Ивановского УФАС России от 25.03.2010 г № Б/Н
Изготовлено 25.03.2010
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председателя комиссии – Боровкова А.В. – руководителя управления;
членов комиссии: Курышева В.А. – начальника отдела контроля естественных монополий, Климовой Н.А. – ведущего специалиста-эксперта отдела контроля естественных монополий, Венедиктова А.М. – ведущего специалиста-эксперта аналитического отдела;
в присутствии представителя лица, участвующего в деле: от муниципального унитарного производственного предприятия жилищно-коммунального хозяйства городского округа Кохма «Кохмабытсервис» (153511, Ивановская область, г. Кохма, ул. Ивановская, д. 33, ИНН 3711004061), <...>,
рассмотрев дело № 08-30/002 по признакам нарушения муниципальным унитарным производственным предприятием жилищно-коммунального хозяйства городского округа Кохма «Кохмабытсервис» части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135–ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
Основанием для возбуждения дела № 08-30/002 явились результаты проверки муниципального унитарного производственного предприятия жилищно-коммунального хозяйства городского округа Кохма «Кохмабытсервис» (далее – МУПП «Кохмабытсервис», Ответчик), проведенной Ивановским УФАС России во исполнение приказа № 165 от 28.10.2009.
В ходе проверки установлено, что пункт 9 технических условий № 389 от 16.04.2008 и пункт 7 технических условий № 379 «а» от 19.02.2008 содержат положение, согласно которому данные технические условия выданы сроком на один год.
Включение в технические условия положений, согласно которым указанные технические условия выданы сроком на один год, не содержит экономического, технологического или нормативного обоснования. Отсутствие обоснования исключительности случая (пункт 7 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), согласно которому технические условия № 389 от 16.04.2008 и № 379 «а» от 19.02.2008 могут быть действительны менее чем два года свидетельствует о произвольном порядке определения и предоставления технических условий со стороны МУПП «Кохмабытсервис».
По результатам проверки составлен акт № 5 от 17.11.2009 (копия вручена представителю МУПП «Кохмабытсервис»), который подписан с возражением проверяемой стороны – директором МУПП «Кохмабытсервис».
В обоснование своих возражений (письмо № 1441 от 17.11.2009) МУПП «Кохмабытсервис» не приводит объяснений по факту установления в технических условиях № 389 от 16.04.2008 и № 379 «а» от 19.02.2009 срока их действия менее срока, установленного нормативными правовыми актами для технических условий.
В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции результат проверки, при проведении которой выявлены факты нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, является основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Приказом Ивановского УФАС России от 20.01.2010 № 7 возбуждено дело № 08-30/002 по признакам нарушения Ответчиком части 1 статьи 10 Закона.
Определением председателя Комиссии от 01.02.2010 дело № 08-30/002 было назначено к рассмотрению на 18.03.2010.
В письменных объяснениях на Определение Ивановского УФАС России от 01.02.2010 Ответчик (№ 294 от 03.03.2010) пояснил, что МУПП «Кохмабытсервис» не имеет возможности обосновать, ссылаясь на нормы действующего законодательства, включение в названные технические условия пункта, определяющего срок действия данных технических условий менее срока, установленного нормативными правовыми актами, а также отсутствие адресата в технических условиях № 379 «а» и просил указанные недочеты МУПП «Кохмабытсервис» рассматривать в качестве технической ошибки – «описки».
Кроме того, МУПП «Кохмабытсервис» просил учесть, что формальное несоответствие документов установленным требованиям (технические условия № 389 от 16.04.2010 и № 379 «а» от 19.02.2008) не привело к ущемлению интересов заявителей.
Из пояснений представителя Ответчика на заседании Комиссии 18.03.2010, следует, что правового обоснования включения в технические условия пункта, определяющего срок их действия менее срока, установленного нормативными правовыми актами, нет. Ответственный работник, непосредственно занимающийся техническими условиями, отсутствовал, в результате чего указанные технические условия были выданы с сокращенным сроком действия и с включением в них положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством.
При этом, представитель Ответчика просил учесть, что нарушение произошло по невнимательности, МУПП «Кохмабытсервис» осознало допущенную ошибку, деятельно содействовало в проведении проверки, и его действия не повлекли причинения материального ущерба потребителям.
В ходе рассмотрения дела Комиссией исследован вопрос не только о правомерности включения в технические условия пункта, определяющего срок действия данных технических условий менее срока, установленного нормативными правовыми актами, но и правомерность включения в технические условия дополнительных положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством (разработка проектной документации (проекта реконструкции отопительной системы), рекомендации по выполнению работ в соответствии со СНиП, демонтаж отопительных элементов и т.п.).
Рассмотрев имеющиеся в материалах дела документы, заслушав представителя Ответчика, Комиссией установлено следующее.
Целями Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 1) являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (пункты 1 и 3 статьи 10 Гражданского Кодекса Российской Федерации).
Таким образом, системный анализ приведенных нормативных положений позволяет признать, что сфера применения Закона ограничена определенным кругом общественных отношений. Нарушением же антимонопольного законодательства являются не любые действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на товарном рынке, а только те, которые направлены на сохранение или укрепление своего положения на соответствующем товарном рынке с использованием запрещенных методов, наносящих ущерб конкурентам и (или) иным лицам. При этом злоупотребление субъективным правом, как оценочная категория, может выражаться в создании результата (последствий), количественно и (или) качественно негативного для охраняемых законом общественных отношений, с учетом определенной периодичности (систематики) или устойчивой направленности или очевидных и (или) предполагаемых мотивов. Вместе с тем, общественно опасной признается и сама возможность наступления соответствующего результата.
Согласно положениям статьи 4 Закона о защите конкуренции: товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам (часть 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции).
К отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 – 547 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства (часть 2 статьи 549 ГК РФ).
Законом установлено, что договор энергоснабжения заключается с абонентом при наличии у него отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации, и другого необходимого оборудования, а также при обеспечении учета потребления энергии (часть 2 статьи 539 ГК РФ).
Пунктом 9 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 (далее – Правила № 83), обязанность предоставления технических условий возложена на организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения.
Учитывая, что субъектный состав регулируемых отношений законодательно ограничен обязательными участниками таких правоотношений, а именно: организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения и заявителем, подключение объекта к сети теплоснабжения, определение и предоставление технических условий являются неотъемлемой частью процесса передачи тепловой энергии к конечному потребителю.
Субъект естественной монополии законодательно определен как хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии (статья 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях, далее – ЗоЕМ).
Услуги по передаче тепловой энергии относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий (часть 1 статьи 4 ЗоЕМ).
В силу части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.
Частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут явиться ущемление интересов других лиц.
Состав правонарушения, выразившийся в злоупотреблении хозяйствующим субъектом доминирующим положением, является материальным, поскольку в его конструкцию включены определенные последствия, одним из которых является ущемление интересов других лиц.
Исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц (пункт 4 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).
Таким образом, для квалификации совершенного деяния в качестве указанного правонарушения и подтверждения его состава в действиях конкретного лица, необходимо, чтобы лицо, совершившее данное деяние:
- обладало признаком хозяйствующего субъекта;
- занимало доминирующее положение на соответствующем товарном рынке;
- результатом его действий явилось наступление одного из перечисленных в части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции последствий, либо угроза такого наступления.
Законодательное и нормативно-правовое регулирование положения муниципального унитарного предприятия в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации (статьи 130, 132), Гражданском кодексе Российской Федерации (статья 113), Федеральном законе "О государственных и муниципальных предприятиях".
Правовые основания деятельности муниципального предприятия закреплены положениями статьи 113 ГК РФ, согласно которому, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Имущество муниципального унитарного предприятия находится соответственно в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (часть 2 статьи 113 ГК РФ).
В силу части 1 статьи 9 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях" учредительным документом унитарного предприятия является его устав.
Уставом унитарного предприятия определены цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия (часть 3 стати 9 Федерального закона "О государственных и муниципальных предприятиях").
Из материалов проверки следует, что МУПП «Кохмабытсервис» действует на основании Устава от 25.03.2008, утвержденного распоряжением комитета по управлению имуществом городского округа Кохма.
Пункт 1.1 Устава МУПП «Кохмабытсервис» от 25.03.2008 содержит полное наименование предприятия, сокращенное наименование и юридический адрес. При этом полное наименование предприятия не соответствует наименованию, содержащемуся в представленных в ходе проверки МУПП «Кохмабытсервис» документах. А именно: свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр о юридическом лице, серия 37 № 000729452 от 01.10.2001 выдано муниципальному унитарному производственному предприятию жилищно-коммунального хозяйства «Кохмабытсервис»; свидетельство о постановке на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика, серия 37 № 000230489 от 04.10.2001 выдано муниципальному унитарному производственному предприятию жилищно-коммунального хозяйства «Кохмабытсервис» города Кохма Ивановской области, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе юридического лица серия 37 № 000230488 от 04.10.2001 выдано муниципальному унитарному производственному предприятию жилищно-коммунального хозяйства «Кохмабытсервис» города Кохма Ивановской области.
Тем не менее, указанный в свидетельствах о постановке на учет в налоговом органе юридического лица, о постановке на учет в налоговом органе в качестве налогоплательщика и реквизитах предприятия идентификационный номер (ИНН 3711004061) позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на несоответствие полного наименования предприятия указанного в уставе, речь идет о МУПП «Кохмабытсервис».
Таким образом, МУПП «Кохмабытсервис» является хозяйствующим субъектом, что подтверждается его Уставом, утвержденным Комитетом по управлению муниципальным имуществом г.о. Кохма от 25.03.2008; свидетельством о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц № 1023701512306 от 20.12.2002; свидетельством о постановке на учет в налоговом органе юридического лица № 000230488 от 04.10.2001 с присвоением ИНН 3711004061.
Постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от № 10/2 от 27.02.1998 ПМП «Кохмабытсервис» включено в перечень хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на территории Ивановской области, подлежащих включению в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе по разделу «Услуги по передаче электрической и тепловой энергии», в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль, и, по состоянию на 08.02.2010 (данные сайта ФСТ России), находится в Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе как МУПП «Кохмабытсервис».
Комиссией установлено и Ответчиком не оспаривается, что МУПП «Кохмабытсервис» в соответствии с Законом о естественных монополиях и Временным положением о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 26.08.2004 N 59, включено в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе на территории Ивановской области в раздел I «Услуги по передаче электрической и (или) тепловой энергии» 27.02.1998 № 10/2 за регистрационным номером 37.1.23.
Следовательно, Ответчик занимает доминирующее положение на названном товарном рынке (части 1 и 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции).
Из материалов дела следует, что МУПП «Кохмабытсервис» были выданы технические условия № 389 от 16.04.2008 на реконструкцию отопительной системы по адресу: г. Кохма, ул. Владимирская, д.27 и технические условия № 379 «а» от 19.02.2008 на подключение к сетям теплоснабжения и горячего водоснабжения детского сада по адресу: г. Кохма, ул. Ивановская, 17 «а», содержащие положение, согласно которому названные технические условия выданы сроком на один год.
При этом, в технических условиях № 379 «а» от 19.02.2008 фамилия адресата отсутствует. Из представленной МУПП «Кохмабытсервис» копии письма от 12.02.2008 следует, что заявителем на выдачу технических условий на подключение отопления и горячего водоснабжения объекта по адресу: г. Кохма, ул. Ивановская, д.17 «а» является <...>. При этом, МУПП «Кохмабытсервис» затруднилось обосновать, ссылаясь на нормы действующего законодательства, отсутствие адресата в технических условиях № 379 «а» (письмо № 274 от 03.03.2010).
Положение о сроке действия технических условий закреплено в части 7 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно которой срок действия предоставленных технических условий и срок платы за подключение устанавливаются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не менее чем на два года, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пунктом 10 статьи 48 ГрК РФ установлено, что порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83 утверждены Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Правила № 83 регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также возможности подключения.
«Сети инженерно-технического обеспечения» определены законодателем как совокупность имущественных объектов, непосредственно используемых в процессе электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, а «технологически связанные сети» - как принадлежащие на праве собственности или ином законном основании организациям сети инженерно-технического обеспечения, имеющие взаимные точки присоединения и участвующие в единой системе электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения (пункт 2 Правил № 83).
Согласно пункту 10 Правил № 83, технические условия должны содержать следующие данные о:
- максимальной нагрузке в возможных точках подключения;
- сроке подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определяемого, в том числе, в зависимости от сроков реализации инвестиционных программ;
- сроке действия технических условий, но не менее двух лет с даты их выдачи, по истечение которого параметры выданных технических условий могут быть изменены.
Таким образом, пункт 10 Правил № 83 носит императивный характер.
Включение в технические условия положения, предусматривающего срок действия указанных технических условий – один год, применимого к реконструкции отопительной системы по адресу: г.о. Кохма, ул. Владимирская, д.27, и на подключение к сетям теплоснабжения и горячего водоснабжения детского сада по адресу: г. Кохма, ул. Ивановская, д.17 «а», не содержащего экономического, технологического и нормативного обоснования, способно привести к ущемлению интересов <...>, поскольку исходя из смысла пункта 10 Правил № 83 по истечении срока, указанного в технических условиях, параметры ранее выданных технических условий могут быть изменены.
Так же материалами дела подтверждено, что указанные технические условия содержат положения, прямо не предусмотренные действующим законодательством: разработка проекта реконструкции отопительной системы (технические условия № 389), рекомендации проведения работ в соответствии со СНиП (технические условия № 389 и № 379 «а»), демонтаж отопительных элементов (технические условия № 389) и т.п.
Таким образом, действия, нарушающие предписание правовых норм (императивных правил) следует считать противоправными.
Следовательно, МУПП «Кохмабытсервис» нарушило порядок определения и предоставления технических условий, включив в них положения, не предусмотренные нормативными правовыми актами.
Включение в технические условия пункта, предусматривающего срок действия технических условий менее срока, установленного нормативными правовыми актами, а также положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством, не содержащих экономического, технологического, нормативного обоснования, могло привести к ущемлению интересов <...>, поскольку сокращение срока действия технических условий, а также обязательность исполнения технических условий, включающих положения прямо не предусмотренные действующим законодательством, могли являться причиной их неисполнения, и, следовательно, привести к отказу в приемке реконструированной отопительной системы (технические условия № 389) и отказу в подключении к сетям теплоснабжения и горячего водоснабжения (технические условия № 379 «а») и, в итоге, препятствовать доступу заявителей к теплоснабжению.
Ни в материалах дела, ни в устных объяснениях представителя Ответчика не содержатся доказательства, свидетельствующие о наличии объективных факторов, повлекших за собой необходимость включения в технические условия № 389 от 16.04.2010 и № 379 «а» от 19.02.2010 срока действия технических условий, менее срока, установленного нормативными правовыми актами, а также положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством.
При названных обстоятельствах, действия хозяйствующего субъекта - МУПП «Кохмабытсервис», которые выразились во включении в технические условия № 389 от 16.04.2010 и № 379 «а» от 19.02.2010 пункта, определяющего срок действия данных технических условий менее срока, установленного нормативными правовыми актами, а также положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством, могли привести к ущемлению интересов <...> и явились злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке услуг по передаче тепловой энергии, что запрещено частью 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Иных обстоятельств, свидетельствующих о нарушении Ответчиком антимонопольного законодательства, Комиссией не установлено.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать действия МУПП «Кохмабытсервис», выразившиеся в злоупотреблении доминирующим положением при включении в технические условия № 389 от 16.04.2008 и № 379 «а» от 19.02.2008 пункта, определяющего срок действия данных технических условий менее срока, установленного нормативными правовыми актами (пунктом 7 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 10 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83) , а также положений, прямо не предусмотренных действующим законодательством (разработка проекта реконструкции отопительной системы, рекомендации по выполнению работ в соответствии со СНиП, демонтаж отопительных элементов и т.п.), которые могли привести к ущемлению интересов иных лиц <...>, нарушением части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать МУПП «Кохмабытсервис» предписание о совершении действий, направленных на устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства.
3.Передать уполномоченным должностным лицам отдела контроля естественных монополий и аналитического отдела Ивановского УФАС России материалы настоящего дела для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении МУПП «Кохмабытсервис», ответственность за которое предусмотрена статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель Комиссии
______________________________ А.В. Боровков
Члены комиссии:
______________________________ В.А. Курышев
______________________________ Н.А. Климова
___________________________ А. М. Венедиктов
Приложения
2010-03-25 Приложение к Решению от 25 марта 2010 года № Б/Н Предписание